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                       褚松燕:从国家建构视角观中国国家治理能力现代化
【 来源: 】 【 发布时间:2018-08-10 】 【 字体:

很高兴和大家一起探讨国家治理能力现代化问题。十八大之以来,尤其是十八届三中全会之后,关于我们治国理政、国家治理体系、治理能力现代化这些方面的著作、文章已经是非常多。我们现在再来谈这方面的问题,其实是正逢其时,而且这个方面和我们国家的发展战略是紧密联系在一起的。

从战略层面来说,它是我们中国的两个一百年奋斗目标里面的构成部分。我们知道两个一百年的奋斗目标是十八大提出来的,十八届三中全会专门提出了全面深化改革的总目标,是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。紧接着十八届四中全会就提出了全面推进依法治国,总目标定的是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。

在今年2月份中央党校省部级班上,习近平总书记专门提出来“四个全面”,大家也非常熟悉,就是全面建成小康社会,这是两个百年奋斗目标当中的第一个;还有是全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。从这可以看出来,这样一个比较严密的战略体系,它事实上是可以往前追溯的。

我们知道1992年的时候,邓小平同志南方谈话的时候就专门谈到,恐怕再有30年的时间,我们才可以在各个方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度,在这个制度下的方针政策也将更加具体化。我们注意到,当时改革开放总设计师邓小平同志,他提出来的这个定型,其实也就说明我们的制度、我们的国家治理体系需要一个制度化的进程。而这个制度化的进程里面,它事实上是对我们能力提出来了各种各样的要求。

说到这里,我们也会注意到,今年3月初的时候,互联网上大家会看到《华尔街日报》登了一个知华派或者中国问题专家,美国的沈大伟教授,他就提出,中国共产党统治的最后阶段已经开始。其实像中国崩溃论或者唱衰中国这样的曲调并不新鲜,之前一直有。比如说2008年的时候,美国的民族理论家戴蒙德就做了类似的预言,从台湾地区民主化的进程来预言中国大陆的发展。他预言中国双位数的经济增长,GDP的增长从1997年开始,类似于台湾的25年,于是到2020年,他们期望中国完成美国或者西方视野当中的民主化的历程。

像这样的一些预言,我们会看到,他其实带有非常浓重的早期现代化理论的预设,是与工业社会发展相适应的现代化理论的预设。在这里面,我们就要来分析,为什么我们中国现在提出来,我们的国家治理体系和治理能力的现代化,我们所说的这个是不是跟世界上有些人所提出来的是一回事呢?这里面就涉及到理论的发展,还有我们战略布局方面的考虑。

事实上,在西方特别是对于西欧国家的产生,或者现代国家的产生里面,它有重大的一个分析。这样的一个分析,大家都非常的熟悉,就是西方民族国家的出现,本尼迪克特想象的共同体,再往后大家都非常熟悉的福山都论述了国家构建。研究美国政治发展的一批美国的学者也在分析19世纪、20世纪美国的政治发展状况。大家都会看到,国家构建的这个视角,其实有利于我们来分析我们本国的发展,并且在世界范围之内,跟西方发达国家的学者和发展中国家的学者进行对话,这是一个非常重要的概念平台。

国家构建事实上是国家通过制度建设来调整国家与市场、国家与社会以及社会与市场之间的关系,使这种错综复杂的关系有利于国家的存在,维持和强大的一个过程。而我们中国语境当中的国家治理体系和治理能力现代化的建设,更多是强调国家层面的治国理政,而西方从20世纪80年代开始强调的治理,比如“多一些治理少一些政府”,更多强调的是公共事务当中政府的作用与社会的作用再平衡。但是,我们也知道,在中国的语境下治理不仅局限于国家层面,还包括社会层面。而国家和社会这两个层面结合在一起,它才能构成国家的构建。

我很愿意跟大家分享一下自己的看法,首先,我们看历史上一些先行者和后来者的一些经验。其次,谈一下我们当前国家治理能力现代化的重点。

我们先看先行者的经验。先行者的经验,简单说就是从经验到规范。为什么?我们可以非常抽象地来把西方若干发达国家的历史给它浓缩一下。我们可以看到英国,1640年到1688年光荣革命,1689年形成权利法案,大约用了50年。美国从独立战争到南北战争结束,解放黑奴,用了90年的时间。但是我们说这样一个过程只是说它的制度框架相对稳定下来,只是说基本相对稳定下来所需要的时间,之后它还有一个不断发展的进程。法国,我们看用了81年,日本用了78年。它其实在一定意义上,反映了制度化是一个漫长的过程这一现实。我们会看到这些发达国家治理能力现代化进程有一些共同经验:

首先这些国家基本保持国家主权的完整独立。日本在一段时期事实上是在美国的监护之下,它仍然主权完整,相对独立。在这里面,当时全球化的程度没有今天我们中国面对的那么高。

其次,在这些国家权力来源的正当性认可是非常高的,权力来源的正当性认同,当时主要建立在社会契约论上,就是大家非常熟悉的,现在在很多国家的宪法当中都已经标明的“人民主权”,大家让渡一部分权利形成政府的权力。

第三方面也是非常重要的一个方面,这些国家的国家治理、制度化的进程里面,它涉及到政府的一个非常强大的能力,就是妥协的能力。并且,通过这种妥协、博弈,使政治体系逐步地一点一点地开放化,逐步地向性别开放。比如说在20世纪20年代开始,西方发达国家逐渐地女性享有跟男性相同的普选权,继而是向阶层开放、向族群开放。向族群开放,大家比较熟悉的是20世纪60年代美国的黑人运动,再往后,美国给了印第安人公民权,加拿大也是给了印第安人公民权,澳大利亚给了毛利人公民权等等,。它是不断地层层扩展。随着这个扩展进程,政府的职能在增加。而政府的职能在增加,一方面也反映出国家能力的增强和膨胀。

第四个方面,也就是权力行使的可监督性逐渐完善。国家能力不断地在膨胀,它其实同时就意味着国家权力在扩张,国家权力扩张的同时是不是意味着公民的权利减少了呢?不是。其实同期公民的民事权利、政治权利、社会权利、文化权利等等也在扩张。而在这个扩张当中,使权力实现了制衡。于是,我们会看到发达国家,它的国家治理走向现代化的经验,首先是随着工业革命进入工业社会之后利益的结构发生了变化,利益结构发生了变化之后,要反映在规则上。所以,大家来改或制定规则,就是法治体系。

在去年年底的时候,美国华盛顿大学的一个教授,叫白苏珊,她到中国来做了一个演讲,她研究中国的土地政策的变化,但是她先研究了英国的土地政策变化。研究英国什么时候的土地政策变化呢?她发现在英国当时圈地运动为其后的工业革命打下了基础,恰恰是修改了制度。因为最开始的时候,它的土地所有制是一个以家族、公社为单位,出让土地需要所有的成年男子大家都签字同意了才可以卖。但是有人就不会同意,这就造成圈地成本的提高。怎么办呢?有发言权、决策权的这些人,就修改规则,只要一个成年男子只要签了,他所拥有的这块土地自然就可以转让。由此大大地加速了它的圈地运动进程和后来工业化的进程。

法治体系确定了,权力结构也逐渐完善。在这里我们可以看到,现在非常流行的西方国家的这种代议制政府的三要素:政党、选举、议会。在这里我们专门把1689年的权力法案拿出来看看。大家会注意到,1689年的权利法案主要存在于谁和谁之间?贵族、新兴资产者和国王之间,他们主要认为国王自己违反了下数这些之前存在的契约,比如说其中一个契约,就是违反了贵族和资产者推选议会议员的自由。1689年的这种情况下,你能说英国这种政体就是一个民主政体吗?恐怕不能这样说。我们说一定要有规则。随后随着现代政党的建立,现代的选举制和选区的范围方式和选民的不断扩展等等,议会制度逐渐地趋于成熟,成了当今我们大家相对来说所熟悉的代议制政府这样的模式。

后来者其实一般人们更愿意叫做追赶者,就是第二次世界大战之后,现代化理论的提出者们把二战之后新独立的国家构建的情况称之为追赶者的现代化。而这种追赶者,我们可以看到,就是早期现代化理论的观点,那就是世界的发展是同质的、线性的,今天的美国、欧洲就是明天的亚洲、非洲,这是同质性的发展。所以,它会叫追赶者。当然,我们会说后来者,后来者,我们知道后来者是一直落后,但是也可能会后来居上,这种未来的发展是很难明确预言的。

我们可以看到,这些后来者的经验往往有一个从规范到经验的失灵。为什么我们会说从规范到经验的失灵呢?因为一开始的时候被殖民了,被殖民后,宗主国所留下的遗产里面就包括政治遗产,大家就纷纷地效仿宗主国,权力不设门槛,全部都放开,社会充分流动。但是这个时候就发现会有问题。2010年11月中国社科院政治学所牵头的一个课题组汇报了他们课题的研究,这个课题组研究了日本、韩国、泰国、新加坡、印尼,我们的台湾地区,走访了大量的历史事件的见证者,提出来了东亚走过的路径。那也就是说,开始的时候去仿效西方的或者移植西方的政体发现不行。大概平均15年左右的时间,整个社会就开始动荡,发展也陷入停滞,矛盾也比较突出。往后,往往就是军人干政,或者直接是军人执政。军人干政的时候,政治上控制,经济上放开,于是带来了经济高速地发展,相对来说,资源集中起来了,冲突也控制起来了。但是,经济的发展,我们知道它不仅仅有经济的后果,不仅仅是财富的积累,它还涉及到人们心理的变化,还有整个社会利益结构的变化,以及精英集团的起起伏伏和精英集团彼此之间整合的情况,所以这些地方大致上这是在31年时间左右,有的是在35年等等,开始转向新的一种规范和模式。这种新的规范模式,课题组认为出现了这种多元的民主政府,有的是竞争型的,有的是协商型的。比如说日本自民党长期执政,它就是一种协商型的民主政体。

这些后来者的经验就是开始是移植西方的这种制度体系,西式的法治,发现不灵,开始改组权力结构,权力结构改组之后,促进经济增长,转变了利益结构,最终再实现自己相关的法律体系,它走的是这样一种路。相对来说,后来者有一些经验教训,因为现在我们可以看到,泰国在摇摆过程中,大家非常担心东亚的这些地方会不会一直长期繁荣下去,比如说韩国、日本,那是因为有外在的强力美国在。这些后来者,它往往共同点是有被殖民的历史,独立之后移植老牌发达国家的发展模式就付出了代价。其次,在这种威权政体之下,经济高速发展,完成工业化,并且带来了社会结构和价值观的变化。第三步就是本土法治化,我们不仅说法治化。为什么说本土法治化?因为在现代化进程过程当中,本国的传统、本国既有的文化沉淀,它对你的政体的选择有着莫大的影响。本土的法治化过程当中,它就是国家权力的开放进程和公民权利的扩张进程达成协调,这样才能够促进稳定的制度化。否则的话,它就会出现反复的动荡。比如泰国,比如菲律宾,都会出现这样的问题。

我们看到发展中国家的治理体系现代化的过程,实际上跟西方发达国家当时国家构建或者当时的现代化进程是不同的。因为,发展中国家所处的是西方发达国家主导的全球化时代。而在这个时期,你去探索本国的政治、社会秩序制度化的一个过程,就需要协调政治、市场和社会三大领域的边界,你需要不断地去协调。

这样一来,我们就会说,现代化就有一个第二个阶段的看法,就是后工业时代。从70年代开始,发达国家认为自己开始进入后工业化时代,或者是后现代。这里面在90年代和2005年的时候,密歇根大学有一个教授,英格尔哈特认为需要对传统现代化理论需要进行修正,尽管是工业化的过程始于西方,但我们不应该像以前那样认为现代化是线性同质化的发展,现代化不等于西方化。而且这里面每个国家的社会文化变迁具有路径依赖,在这里面现代化不会自动带来民主,而只是带来了一种可能性,那也就是使民主日益成为可能的社会文化变迁。但是你怎么样去变迁,最后变成的成果如何?实际上取决于国家的治理能力。国家的治理能力强,也就意味着制度化的进程会保持稳定,向前发展,而且也会使国家的制度化的成果通过法律、法规和其他的规则甚至政治习惯、政治传统、政治文化等等沉淀下来。这样一来,我们就会看到,国家的现代化,它是需要以国家的能力现代化。事实上国家的能力现代化怎么样体现?恰恰是这个国家的领导层能不能现代化的问题。

我们在这里简单举两个例子,比如马克思·韦伯,他比较早地提出来理性国家,现代国家是理性的,传统国家是非理性的。理性国家要有自主能力,要有成本收益的计算能力和制度化的能力。我们看2010年的时候,联合国的发展研究所,它说各个国家要确保有几种基本能力,基本能力首先包括达成必要的同盟或政治解决方案的政治能力,其次,为投资和社会发展提供资源的资源动员能力;第三是向生产型部门和福利促进型部门分配资源的能力。在这里我们可以看到政治能力确保稳定,动员能力确保发展,分配资源的能力确保公正。

我们看我们中国,中国过去30多年发展非常快,各个方面都是一个字形容就是快。快带来的变化也是巨大的。我们在这里动态的来看我们国家的话,我们国家的治理能力,它要涉及到三个基本方面,其实当时80年代的时候,我们国家的领导人就已经敏锐地发现了这一点,而且确定了三者之间的关系,要保持协调发展。首先就是经济发展的能力。因为经济发展能力,它是国家构建的根本决定力量,你到底能吃多大的蛋糕,你的蛋糕到底能做多大;其次是整合能力。整合能力里面的底线是调处各种社会矛盾,反映出社会矛盾的动态平衡的情况,这是国家构建的成果得以巩固的一个检验性的力量。如果社会到处不停地动荡,即便有宪法,即便有法律,即便有法院,对不起,你这个国家治理可能是失败的,所以大家知道最近这些年来治理失败或者失败型国家是研究的一个热点。第三个方面,我们会看到改革的能力。执政党和政府的改革能力,它是使国家构建的动态调整和持续调整得以维系的一种能力。由此我们可以看到,换句话说,中国和金砖国家乃至其他的发展中国家,它们国家的构建,实际上跟这些国家的现代化的进程是叠加在一起的。这是跟发达国家历史发展当中很大的不同点。

由此,我们就要来看,这三个方面是不是就是我们国家治理能力以后着重发展的三个方面。一定意义上可以这样说。但是在一定意义上还有更为具体的。为什么?因为我们中国现在国家治理体系的现代化,它作为一个基础,以及国家治理能力的现代化,作为一个拉动力量的话,还面临着一些挑战,这些挑战大家都非常的熟悉。首先就是我们经济增长方式面临不可持续的风险。大家都可以看到,其实像这种说法的话,在20世纪70年代,石油危机的时候,当时世界上也有一种观点,认为整个世界范围内来看,这样的一种工业化的发展和经济增长相对来说是不可持续的。只不过后来人们不断地去进行能源领域和其他领域方面的变革,又发现经济还是可以增长的。但是到现在,全世界又面临这样一个节点,尤其是发展中国家,这种经济增长方式是不是可持续?大家都会看到,环境的问题,还有就是我们以石油为基础的能源体系,现在大家知道这方面也有了巨大的变革。但是这些变革是机会,风险却同时存在。

第二方面,就是大家提到的治理体系现代化跟不上经济社会发展的进程,匹配度不够。第三个方面,就是社会问题,随着现代化的变革加深、累积,日益尖锐。同时,我们也可以看到,对于我们国家内部的话,现在是各种各样的问题都在聚集,并且相互叠加。而这些问题恰恰有人说是发展带来的,但是不是发展带来的?发展是不是必然带来这些问题?这还是可以继续争论的。但是一个事实是,我们工业化进程,我们的后工业化进程,我们信息化的进程,城镇化的进程,老龄化的发展,等等等等,各种问题叠加在一起,构成了我们过能发展当中的复合风险,这种复合风险,你不知道哪一点会成为扇动飓风的蝴蝶的翅膀。而对于外部来说,我们看到国际空间的竞争是加剧的,冲突,特别是地方性的冲突,以及由于恐怖行为带来的冲突可能性在大增,这是一个现实,而我们说这种挑战,各个方面的复杂因素揉合在一起,它往往使我们的发展和现代化的进程面临着非常复杂的扑朔迷离的一种局面。

这样以来,我们可以看到,我们中国国家发展战略的实现,对外需要一个一致而又全面的和平崛起形象,来增强国际上的吸引力。对内,需要一个团结的形象,来凝聚整个社会的力量,来凝聚整个社会的共识。所以,我们就面临这样一种治理能力现代化的任务,这个任务就是要以治理的方式推进国家治理能力现代化。大家看你怎么把这么多的治理揉合在一起,没错。以治理的方式,就意味着我们不能像发达国家和世界第二次大战之后那一段时期的发展中国家所采取的策略,全部是国家或者是政府去推动、去完成。我们现在需要的是执政党、政府、社会、市场各种主体大家一起来努力,所以这是以治理的方式。来推进我们国家治理能力现代化,也就是说在这里面政府需要自己能力强,凭着自己的能力去推动,同时政府需要借力。借谁的力?借市场的力、借社会的力。在这里我们可以看到我们是需要全面的经济发展、社会稳定,这几个方面来协调,而由此达成一个政府或者国家领域、市场领域、社会领域彼此之间在领域分离基础之上的一种合作,形成一种合力,来使国家的治理能力的确达到这么一种现代化的水平。

这样一来,我们就注意到国家的治理能力更多的在当下的中国或者我们在两个一百年目标的第一个百年目标实现过程中更多的需要国家治理体系现代化基础之上来增强,核心就是制度化的问题。我们能够多大程度上使制度化的进程赶上我们经济发展的需要,赶上我们经济社会的这种匹配的发展。也就是法治的问题。在法治的基础之上,来实现跨越的这样一种合作。所以,当前这三个方面的问题,发展经济的能力和整合能力、改革能力,它是各有重点。

一个方面是发展经济的能力。发展经济的能力,这个方面的重点,就是我刚才提到的,以治理的方式来推进治理能力的现代化。政府,简政放权的能力,以及让市场发挥主导作用的能力怎么样。这里面要我们会看到简政放权的力度如何,其次还需要去监测的是对市场监管中的执行能力。因为简政放权,放开了行政审批,随之而来的就是监管力量,能不能跟上的问题。监管能力是不是能跟上,它主要是一个执行的问题。在这个执行当中,是不是政府的执行力量就下沉到了基层,下沉到了直接触摸到市场的各种主体和市场的流通各个环节以及市场的运行机制当中去,从而来发挥国家和市场之间的合力,这是我们发展经济在当前能力里面的一个重点。

其次是涉及到整合能力。整合能力,它包括两个方面,这也是我们当前国家需要着重去考虑的,或者是重中之重。而这个重中之重里面包括两个方面,一个是政治整合,政治整合涉及到政治结构弹性的问题,也就是能不能说我们的国家治理体系或者国家的统治体系,它里面能够从社会公众当中凝聚力量,这里面又分为两个层面,一个是执政党,政党的整合能力。应该说这些年我们取得了比较大的收获。我们看,只要一个人,你认为自己足够优秀,就可以申请加入中国共产党。政党整合这个方面,当前更需要做的是一个基层的问题,也就是我们会看到近几年,为什么搞群众路线教育,为什么?大家强调从群众中来到群众中去,恰恰是说我们政党整合里面,党员和基层党组织和社会公众之间的这种紧密联系需要去建设,增强凝聚力量的能力。第二方面是政府整合的能力。政府整合的能力,过去这些年,我们表现也是不错的。我们知道公务员进入公务员队伍,逢进必考,这是一个相对比较好的整合渠道。另外还有政协,统一战线,等等等等这些方面,都比较好地去扮演了政治整合的凝聚力量,使政治结构更有弹性的一种角色。在这里面还需要注意的是它受制于两个方面,也就是说政治结构的弹性在当下乃至今后是不是能够保证我们更好地凝聚全社会的力量,受制于两个方面。第一方面,它涉及到全社会精英共识联盟的形成,以及精英共识联盟之间沟通机制的形成。我们说精英不仅仅包括在政治领域,而且还有经济领域、社会领域、文化领域,甚至我们说的演艺界等等全都有,每一个领域都有自己的拔尖的精英,但是怎么样使精英之间达成共识。我们知道社会上有二八原则,在这里面怎样使各个领域的20%,大家之间形成一种对于社会发展的一种共识,这是非常重要的。这样的共识怎样去形成,恰恰需要这样的沟通机制。

最近这些年,大家会注意到民主党派,还有学界,很多人都可以到政府去挂职甚至是任职,这样一来,就逐渐形成这样一种沟通机制,也就是我们经常说的玻璃旋转门要让它转起来,现在已经开始转起来,这是一个好的现象。

受制于第二个方面的因素是利益实现的社会分流机制。利益实现的社会分流机制主要指的是什么呢?以往我们主要是两个方面:一个是权,一个是钱。其他方面的利益实现,就是社会认可度往往不够,尤其是权和钱相比较而言的话,权可能显得更重要。这样的话,在权和钱之外还需要有其他的社会认可,甚至社会美誉这样的一种机制。如果说现在中国有孩子说我的志愿是当一个最伟大的管道工,我希望看到的是大家给他的赞扬和掌声,而不是奚落。这是我们说的我们政治整合可能要受制于这两个方面的因素。

我们的社会整合,主要就是减少社会排斥,凝聚整个社会的共识。而这个恰恰是我们现在快速的城镇化过程当中必须去面对的,是不可回避的。我们知道户籍制度的改革是非常的艰难,但是我们说户籍制度改革是一定要推下去的。在推下去的过程当中,怎么样减少社会的排斥,怎么样使老市民和新成为市民的,原来是在农村地区生活这样的人,他能够实现一个无缝的融合,大家形成一家人的社区共识,这是非常重要的。这涉及到凝聚共识的问题。所以,我们在这里可以看到整合的能力,恰恰当前对于我们国家治理能力这个方面来说是非常重要的,它需要国家跟公众、跟社会每一个人之间形成合力。

改革能力。改革能力这一块,我们知道很多人一说起来改革,那就是党和国家的事,是这样的吗?一定意义上是,但是仅仅说是执政党和国家,对不起,是不够的。在这里面主要的改革能力,在当前一段时间乃至今后近些事情来说,它更多体现为对于社会公众政治参与行为的吸纳。这样一种吸纳,首先就要在于我们对既有的政治参与渠道予以通畅化,或者说原来是有的,但是按钮不灵了,你需要修好,是一个激活的问题。如果你是一个公民,你找到自己的代表去反映问题,你找到负责任的政协委员去反映问题,你找到你这个地方的基层党组织去解决问题,等等。其次,我们可以看到,我们有大一点的社会组织,超过60万的在民政部门登记注册的组织。另外,还有大量的在街道备案的社区社会组织。其实任何一个社会组织,都有一个促进社会组织内部成员彼此之间平等交流的功能,同时还要有对外有序表达的功能。这样的功能,不能回避,需要去激活。所以,我们会看到最近这些年来,社会组织的去行政化步伐在加快,我们会看到政府向社会组织购买服务的力度在加快。我们也会看到,政府的一些职能在开始归还或者转移给社会组织。但是另外一方面,我们也需要看到,现在社会组织里面确实有相当大的一部分,它的能力是不足以去承担独立运营和有序表达功能的。怎么样去把这个部分盘活,是需要我们执政党和政府着力下功夫推的。

还有一个方面,对于社会上的公众参与,一个重大的吸纳就在于社区。而社区里面更需要注意的是,我们是社区推动发展的能力。在社区里面,作为业主的共同体的一部分的经济功能和社区里面作为公共服务提供者、发现者、保障者的服务功能应该相互剥离,在此基础之上是它自治。这样的改革,主要的按钮是在我们执政党和政府手里,由此来形成国家与社会的合力,这样我们的改革才能够进一步地去深化,进一步地去实现我们的短期和长期的战略目标。

所以,今天很荣幸能够跟大家一起来用很短的时间探讨中国国家治理能力现代化的话题,谢谢大家。欢迎批评指正。

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